关于新预算法的解读
关于新预算法的解读
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》(以下简称《决定》)，并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。这一决定，全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，是对近年来财政改革发展成功经验的总结，为进一步深化财税改革指明了方向，是国家预算管理方面的重大突破，是国家法律制度建设的重要成果，具有里程碑意义。
一、 必要性
原预算法施行以来，对促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展完善，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，尤其是对很多新出现的问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来我国在预算管理改革等方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范国家预算行为，推进我国预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。
二、 重大修订
新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
新预算法改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制。原预算法容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。新预算法的修订，既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为此，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。
针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。
三、 重大意义
一是进一步完善了我国中央银行经理国库体制。比如，第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。同时，对财政专户的设立作出了最严格的规范，并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。这为逐步建立健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。国库现金管理被称为现代国库管理的核心。伴随着我国国库现金余额不断高位攀升，国库现金管理的重要性、紧迫性也日益凸显。新预算法第一次对国库现金管理作出规定，授权国务院完善国库现金管理制度，其积极意义不容忽视。
二是进一步促进了预算管理的公开透明。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。
三是推动了现代财政制度的建立。与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，党的十八届三中全会提出了“建立现代财政制度”的财政制度建设的总目标。预算是财政的核心，因此，建立现代预算制度不仅是建立现代财政制度的必然要求，更是建立现代财政制度的关键和根本。新预算法不仅在第一条立法宗旨中集中表达了建立现代预算制度的理念、目标和核心制度，本法所有章节和条款都是紧紧围绕这一法律精神来进行相应的制度设计，初步建立了现代预算制度的法律基础，并为进一步深化预算制度改革预留了空间。
